解讀中國「和平發展」外交理論

圖片來源:The New York Times

原文:李克賢,「解讀中國『和平發展』外交理論」,《領導者》, 2009年6月


一、中國外交的轉變

中國自1990年代起的外交政策可謂發生了很大的轉變。首先,中國與很多周邊國家紛紛達成了協議,解決邊界的糾紛。例如哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔克吉斯坦、俄羅斯以及越南(註一)。 中國及印度在2005年互相承認對方在錫金及西藏的主權後,繼續協商餘下的邊界問題(註二)。 在釣魚台問題上,中國及日本雖然沒有取得任何進展,但雙方於2008年6月同意共同開發東海油田。第二,中國與多國簽訂戰略伙伴關係,例如1996年與俄羅斯,2003年與歐盟及2005年與印度。這些戰略伙伴關係不單促進雙方的經貿、能源、技術及文化合作,更協調雙方在全球事務上的取向(註三)。 第三,中國一改過去對國際組織及多邊條約的審慎態度。中國已加入130個多國政府間國際組織如國際原子能機構,及簽訂了267個國際多邊條約,當中包括《不擴散核武器條約》(註四)。 第四,隨著中國的經濟實力上升,中國加大對發展中國家的授助。在2006年4月的中國 – 太平洋島國經濟發展合作論壇上,總理溫家寶宣佈將於3年內向數個太平洋島國提供30億元人民幣的優惠貸款。同年11月舉行的中非合作論壇,中國更提出高達100億美元的多項援助。第五,中國在地區安全事務上扮演的角色越來越重要。從處理朝鮮核問題的六方會談到近日派遣軍艦至索馬里打擊海盜,均顯示出中國不再被動地回應區內或國際衝突。

上述各方面的中國外交政策牽涉不同範疇,其共通點是中國的對外事務越趨頻繁及主動,與鄧小平於1980年代末提出的「韜光養晦,有所作為」已大為不同。一個國家的外交政策會因應不同因素而有所轉變,中國亦不會例行。鄧小平提出「韜光養晦,有所作為」的時候正值經濟開放改革的起步時期,中國的綜合國力仍然疲弱。而且蘇聯解體,國際格局由冷戰時期的兩強對立改變成一超多強。再加上1989年六四事件後西方國家孤立中國,在國力未足及國際形勢不明朗的情況下,「韜光養晦,有所作為」十分符合當時中國的國家利益 – 避免與其他國家的磨擦,專注發展國內經濟。然而隨著中國的快速經濟增長,國際局勢的轉變,鄧小平的外交方針亦不再合用。若論中國現時的綜合國力,雖然尚未趕上歐美等國的水平,但作為世界工廠、持有最多美國債券,以及擁有龐大市場的條件,中國的經濟影響力實在不容忽視。在打擊恐怖主義、朝鮮半島局勢、人民幣升值、以致振興全球經濟衰退的各個領域,多個國家都希望中國可以發揮更大的作用,特別是上述議題均涉及中國的國家利益。前美國副國務卿佐利克將中國形容為「利益相關者」就是最佳的證明。中國與世界接軌,很自然中國與其他國家的「利益相關」情況只會有增無減,中國實在難以像過去般迴避或低調回應國際間的訴求。

另一方面,中國崛起觸動了許多國家的戰略神經,鄰近的國家擔心中國會主導地區事務;而美國則擔心中國會威脅其全球霸主的地位。中國威脅論因而伴隨著中國崛起的客觀事實應運而生。就以東南亞國家聯盟﹝東盟﹞為例,所有成員國都希望透過東盟的平台加強與中國談判時的籌碼,畢竟10個成員國加起來的力量比任何一個成員國獨自面對中國崛起好得多(註五)。 再者,東盟嘗試透過雙邊或多邊的外交協議,在經濟及軍事方面建構出一個與中國錯綜複雜的互惠互存關係,從而減低中國對東盟或地區安全上出現對抗性的機會(註六)。 相信同樣是中國近鄰的南韓及日本都會有東盟成員國同樣的疑慮。美國對中國崛起同樣抱著懷疑的態度。前美國防長拉姆斯菲爾德就質疑中國在沒有威脅的情況下,為何在軍事發展方面持續投放大量資源?而國際關係學者約翰‧米爾斯海默於《強權政治的悲劇》一書中斷言,在21世紀,美國面對最危險的情境將會是中國有潛在實力成為東北亞的霸權(註七)。 米氏的論據建基於其進攻性現實主義。簡單而言,進攻就是最佳的防守,大國間為了爭奪更加多的自身利益,最好的方法就是主動出撃成為霸主。而現任的霸主為了保衛既有的利益,則必需先發制人。上述各方的觀點都說明了國際社會對中國崛起所產生的各種猜疑及不信任。更甚者,鄧小平的「韜光養晦,有所作為」因解讀問題,很容易讓人理解為中國刻意隱藏自己的實力,待機而動。中國實在有需要向國際社會陳述一套更有系統及組織的外交政策,讓國際社會清楚認識現時中國的戰略思維。

二、中國的「和平發展」外交是新瓶舊酒

中國於2005年發表《中國的和平發展道路》白皮書,詳列「和平發展」外交的目標以及發展藍圖,其內容很明顯是回應各國對中國迅速崛起的寄望和疑慮。

白皮書中指出,中國會「與各國共同解決合作中出現的分歧和問題…信守國際義務和承諾,積極參與國際體系和國際事務,努力發揮建設性促進作用」。白皮書列舉了多項中國在維護地區安全及和平方面的例子,如中國在朝鮮半島核問題的六方會談上所發揮的正面作用;在中東問題上中國鼓勵各方根據聯合國決議恢復會談,對伊拉克作出了大量的善後工作,以及遊說伊朗與國際原了能機構透過磋商解決分歧;中國亦擴大了參與聯合國維持和平行動的規模,現正進行的項目有14個,派出的相關人員達3000多人。在經濟方面,白皮書指中國在加入世界貿易組織後已逐步減低關稅;在160多個服務貿易的界別中,中國已開放了100多個。中國將會繼續深化不同的區域經濟合作,以促進中國與其他國家及地區的經濟發展。可以說上述有關中國「和平發展」的外交政策均是圍繞著地區穩定和互惠互利的原則,合理地回應國際社會對中國崛起的期望之餘,亦讓中國順理成章更積極地參與國際事務,融入國際體系,一改過去中國被動的外交政策。

中國的「和平發展」外交亦同時回應各國對中國崛起的憂慮。白皮書中引用鄧小平於1974年在聯合國發表的講話,指中國永遠不會稱霸,即使中國將來強大起來亦不會稱霸,又以中國歷史作為「和平發展」外交的論據。白皮書毫不諱言中國堅決走和平發展之路是因為百多年前受到列強的欺負侮辱。百多年前是帝國及殖民主義的時代,國與國之間的關係取決於軍事及經濟實力。各個列強爭相搶奪世界各地的天然資源、土地、通商權以及銷售市場,若與其他國家發生衝突,往往是以軍事途徑解決。列強的「炮艦外交」之名亦因此而來。白皮書要表達的信息很明顯,既然中國過去是受害者,然則中國就是日後強大了亦沒有可能像列強一樣以武力威脅其他國家,因為這樣做只會將過去列強欺侮中國的行為合理化。另外,白皮書用600多年前鄭和下七下西洋為例子,說明中國的傳統是熱愛和平。當時鄭和的船隊雖然比其他國家或民族的船隊強得多,但卻沒有侵略一片土地,而是為其他國家及地區帶來中國各式各樣的特產。姑勿論國際社會是否相信中國將來不會稱霸,這是中國首次以白皮書的方式有系統地闡明中國制定外交政策時的考慮背景及因素。

白皮書表面上是回應新的國際局勢,為中國外交的轉型提供了很好的依據。但很多人沒有留意到的是,「和平發展」的外交理論與過去中國所提出的外交原則其實是一脈相承。即是說「和平發展」的外交理論並不完全是因為國際社會對中國崛起的寄望及憂慮而全新制定的,只可以說是中國因應不斷轉變的國際形勢而推出一個更有系統、更鮮明的中國外交理論。所以,要全面地解讀「和平發展」的外交理論,我們需要理解中國過去提出過的一些主要外交原則。

早於1950年代,中國已提倡「和平共處五項原則」。該五項原則分別是:一、互相尊重主權及領土完整;二、互不侵犯;三、互不干涉內政;四、平等互利;五、和平共存。這五項原則是針對一貫以強權政治為基礎的國際體系,不單反對過去列強在帝國及殖民時代的所作所為,亦希望以這五項原則重塑新的國際秩序。遺憾的是冷戰的來臨使很多國家力不從心,美國及蘇聯都主導了大部份的地區及國際事務。及後毛澤東於1974年代提出的「三個世界」理論,表明中國屬於第三世界,不會與美國或蘇聯結盟,並且會團結第二及第三世界的力量反對美蘇的霸權以及他們對其他國家的干預。可見毛澤東的「三個世界」理論隱然是「和平共處五項原則」的強化版。

冷戰結束後,鄧小平以「冷靜觀察、穩住陣腳、沉著應付、決不當頭、韜光養晦、善於守拙、有所作為」作為中國在後冷戰時期的外交方針(註八), 是希望中國可以避開國際動盪不穩的時期,讓中國可以集中精神發展經濟。鄧小平的指引其實是一個外交策略,多於是一個外交原則。江澤民上任後延續鄧小平的外交策略,他於1992年講到中美關係時,認為中美雙方應該「增加信任、減少麻煩、發展合作、不搞對抗」。這十六字體現出中國外交的實用主義,與鄧小平的策略如出一轍。後冷戰時期的中國明顯是以鄧小平及江澤民的務實主張為外交策略,但中國的核心外交原則並沒有發生根本性的變化,依然信守「和平共處五項原則」。江澤民在1993年出席亞太經濟合作組織時就表示,中國不會干預其他國家的內政,亦不會讓其他國家干預中國的內政。而在1995年舉行的聯合國週年會議上,除了重申奉行不干預政策外,江澤民指平等互利及共同發展應該是主導國際關係的主要理念。

及至胡錦濤執政,當時有關「中國崛起」及「中國威脅論」均是國際社會及學術界爭相討論的題目。就在2005年,先有中國改革開放論壇理事長鄭必堅提出中國和平崛起(註九), 繼而有中國政府發表的《和平發展道路》白皮書。在表述中國永遠不會威脅到其他國家,回應「中國崛起」及「中國威脅論」的同時,白皮書亦確定了「和平共處五項原則」在中國外交的根本地位。白皮書指中國根據「和平共處五項原則」實行了睦鄰友好的外交政策;又透過不同類型的合作及溝通機制與主要大國建立了良好的關係;在與發展中國家合作,處理地區及國際事務問題上,中國亦發揮了建設性的作用。而白皮書的第四部份以「實現與各國的互利共蠃和共同發展」為題,說明中國與其他國家在經濟互相依靠上的重要性,十分符合「和平共處五項原則」中的「平等互利」。白皮書的第五部份則以「建設持久和平與共同繁榮的和諧世界」為題,重申現時的國際關係應以《聯合國憲章》及「和平共處五項原則」為基礎,反對單邊主義、反對任何國家將自己的意志強加於別國身上、反對侵略別國的主權、反對干預別國內政或以武力威脅別國。

「和平共處五項原則」在經過半世紀後,依然是中國外交的核心綱領,主要是因為該五項原則代表著中國的最根本的國家利益。除了維護國家主權及領土完整之外,中國所爭取的是一個新的國際秩序,即嘗試改變過去大國與其他國家的不平等地位,及大國以經濟或軍事力量干預其他國家的發展。可以說現時的「和平發展」外交理論只是深化及擴展當中的內容,使中國的外交更適用於今日的國際局勢。

三、「和平發展」外交面臨的挑戰

「和平發展」無疑為中國的外交政策提供了良好的理論基礎,協助中國外交的轉型,以及回應了國際社會對中國的關注,但當前中國的「和平發展」外交仍然面對著不少挑戰。

中國的「和平發展」外交其中一項講求的是互惠互利。在現實的國際關係當中,難以所有的地區及國際事務都必定可以是互惠互利。就以領土主權糾紛為例,雖然中國已與多個國家達成和解協議,但仍然有部份具爭議的地方,如東海油田的中間分界線、釣魚台、西沙群島、以及南沙群島的主權問題。中國已公開表明可與其他爭議的國家共同開發區內的天然資源,就如中國與日本經過多次磋商後達成共同開採東海油田一樣。惟釣魚台至南中國海的水域是極具戰略價值的海上能源通道,中國要維護國家主權,同時又要兼顧與其他國家互惠互利的政策,兩者之間恐怕難以取捨。東海油田就是一個例子,中國副外交部長武大偉於2006年6月19日指出中日雙方共同開發東海油田與中國於東海油田的主權不可混為一談,並重新中國對東海油田的主權。而在南中國海的各個群島方面,中國雖然與菲律賓及越南商討共同開發的可行性(註十), 但最近中國漁政船與美國「無瑕號」在南中國海的衝突就令區內局勢緊張,中國隨即派出最大的漁政船311號到南中國海宣示主權,而鄰近國家亦不甘示弱。很明顯互惠互利不能蓋過主權的爭議。中國的「和平發展」外交是否可以繼續保持與鄰國的友好關係,相信還要看中國領導人的智慧。

中國的外交一貫奉行不干預政策,這亦是「和平發展」外交內的其中一項,但此項政策卻引起國際社會的爭議。不干預政策可以說是雙刃劍,除了有助中國向鄰近國家說明中國不會干預別國事務,消除這些國家的憂慮外,亦表明了不容許別國干預中國的事務。其實不干預政策是針對百多年前的列強,以及冷戰時期的美國與蘇聯以軍事武力威迫其他國家,甚至是現時國際關係中以權力政治為主導的規則。然而隨著中國的影響力不斷上升,西方國家開始擔心中國的不干預政策會鼓勵了一些獨裁的政權,就如北韓、緬甸及蘇丹一類的情況(註十一)。 中國在聯合國的會議上就多次反對向上述國家發動經濟制裁或軍事介入的行動,原因當然不是因為中國支持這些國家的政策,而是因為在經濟制裁中受苦的最終是廣大民眾,而非執政的領導人;軍事介入亦難保可以恢復國家的社會秩序,就如阿富汗和伊拉克。中國面對的兩難是,不干預有人道或安全問題國家的話,會顯得中國是助長了專制的政權,這當然不符合中國是一個負責任大國的身份;干預的話卻會打破自己的外交原則,而且不能確保干預的成效。從中國促成六方會談、遊說緬甸軍政府接受聯合國特使的調停、以及派遣特使調解蘇丹與國際社會間的分歧,我們都可以看到中國對地區事務的貢獻,只是不干預政策似乎限制了中國外交的靈活度。

由於「和平發展」外交是以「和平共處五項原則」為基礎,五項原則中若因國家利益問題而有衝突的話,那一項熟輕,那一項熟重?再講,五項原則都是從大處著手,再推展至和平發展的中心主題。每項原則如何化成具體的外交策略一環似乎被忽略了。「和平發展」外交已大體確立了中國對國際關係的認知及立場,可以說惟獨欠缺的是細緻的外交策略。


註一:除了中國與越南在西沙群島的糾紛仍未解決。
註二:中國與印度餘下的邊界問題主要是東段涉及90000平方公里土地的「麥克馬洪線」及西段33000平方公里的阿克賽欽地區和阿里地區。在2007年1月,中國總理溫家寶與印度總理辛格一致同意加快邊界談判。
註三:Yong Deng, “Remolding great power politics: China strategic partnerships with Russia, the European Union, and India”, The Journal of Strategic Studies, vol.30, no.4-5, Aug-Oct 2007, p.863.
註四:見中國政府網頁,「中國的和平發展道路」。<http://www.gov.cn/zwgk/2005-12/22/content_134060.htm>,於2009年3月24日瀏覽。
註五:Michael Yahuda, “Chinese dilemmas in thinking about regional security architecture”, The Pacific Review, vol.16, no.2, 2005, p.192.
註六:Alice D. Ba, “Who’s socializing whom? Complex engagement in Sino-ASEAN relations”, The Pacific Review, vol.19, no.2, 2006, p.161.
註七:John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, W. W. Norton & Company, Jan 2003, p.401.
註八:鄧小平最初提出的是「冷靜觀察、穩住陣腳、沉著應付、韜光養晦」。
註九:Zheng Beijan, “China’s Peaceful Rise to Great-Power Status”, Foreign Affairs, vol.84, no.5, Sep-Oct 2005
註十:Barry Wain, “Manila’s Bungle in the South China Sea”, Far Eastern Economic Review, vol.171, no.1, Jan / Feb 2008, pp.45-46.
註十一:Stephanie Kleine-Ahlbrandt and Andrew Small, “China’s New Dictatorship Diplomacy – Is Beijing Parting with Pariahs?”, Foreign Affairs, vol.87, no.1, Jan-Feb 2008.